以法治的方式促进农民增收

近年来，我省农民收入逐年增加。到2003年，广东农民人均纯收入达到了4055元，居全国第三位。然而，与城镇居民比较，还不及1993年城镇居民的收入水平，整整落后于城市收入水平十年。数据显示，我省农民的相对贫困近二十年在持续加剧。 是什么导致了农民的持久贫困？对农民增收问题，国家不可谓不重视。然而，20多年来城乡居民收入差距却一直呈拉大态势。我们认为，在一个逐步建设法治的国家，能够产生如此长久影响力的，只有法律。在农民增收困难的背后，是农民平等权的丧失，是法律对其财产取得和收益途径的种种限制，是高额的税费负担，是社会保障体系缺失导致的因病致贫、因老致贫、因丧失劳动能力致贫。只有研究法律，找出其中制约农民收入增加的规范并加以改变，才能从根本上解决农民增收问题。 一、在涉农领域存在许多影响农民增收的具体法律制度 （一）以户籍为核心的身份制度跟身份证一样，户籍不过是反映自然人民事信息的一种手段。然而，从五十年代我国建立户籍制度开始，户籍就承载了本不属于它的政治功能，并以界定和区分家庭和个人身份，对人进行分类控制为目标。二元制户籍制度将城乡人为分割，违背了市场经济运行的基本要求，延缓了我国城市化的进程，阻碍了农村剩余劳动力的空间转移；在劳动力市场上，农村人口无法实现平等就业权，农民工受到不应有的歧视；教育资源向城市极度倾斜，农村人口无法实现平等受教育的权利，从深层次影响到其劳动技能的提高；农村人口基本游离于社会保障制度之外，在因病、年老等丧失劳动能力的情况下，农民普遍陷于贫困，宪法规定的平等获得社会物质帮助的权利根本无从实现。 （二）、以土地为核心的财产制度从2003年到2004年3月，广东全省因征地、拆迁问题引发群众到省委省政府集体上访的批次和人次占群众到省集体上访总数的30.7%和30.5%。如此频发的上访事件说明农村以土地为核心的财产制度存在不少严重影响农民利益的问题。 中国农村有乡镇、村民委员会、村民小组数以百万个。但法律并没有确认农村土地应归哪一个集体经济组织所有，农村土地所有权主体模糊现象十分严重，相当多的地方集体土地所有权证书没有核发，农民土地权益无从保护。现行土地制度考虑政府管理土地的需要比较多，对集体成员权利等切实关系农民收入的问题明显关注不够。由于权利虚化，农民土地权益经常无端受到侵犯。 农村集体形式上拥有农地所有权，事实上连收益权也受到限制。土地是农民的命根子，但农民不是土地的所有者，农民只能通过承包使用土地；在基本农田上，农民只能从事低附加值的粮食种植业；征用农地的地价既不依市场，也不由征地双方协商确定，而是法律强行规定，很低的征地补偿费须经集体截留后才能部分到达被征地农民手中；征地决定、征地程序均由并非所有者的政府做出；作为所有者的农村集体经济组织及其成员农民个体，既无谈判权亦无其他法定参与权；事关农民切身利益的征地补偿安置方案，农民只能被动的接受。土地上的级差地租几乎完全被各级政府所拥有，而农民只能获得很低的一点补偿。 （三）缺位的社会保障制度 与城市社会保障相比，农村社会保障水平很低。摆在农民面前的困境是：农村丧失劳动能力或者劳动能力低的人，没有最低生活保障；没有养老保险，大部分农村老人的生活缺少必要的保障；由于没有医疗保险，往往一场病，就使家庭积蓄耗费殆尽，甚至背上沉重的债务；在遭受自然灾害与市场风险时，没有保险分担制度。因丧失劳动能力致贫，因老致贫、因病致贫、因风险致贫现象在农村十分突出。近几年，我省对农村社会保障给予了相当重视并采取了许多措施，《广东省社会救济条例》、《广东省自然灾害救济工作规定》、《广东省卫生厅关于建立和完善新型农村合作医疗制度的意见》相继出台。这些，都标志着我省的农村社会保障工作走在了全国的前列。但总体来说，在农村养老保险、农村最低生活保障、农村医疗保险和农业风险制度等诸多领域，我省仍然处于很低的初创阶段。 （四）失衡的财税制度 公共产品分配制度，是实现国家发展经济、实现公平的有效手段。然而，我国公共产品分配制度却存在严重不公。九五以来，我国财政支农补贴支出约308亿美元，只占农业总产值的8-9%，远低于美国、欧盟、日本等国。农民增收的努力很难得到来自政府的助力，给农村地区发展经济，改善生产条件和生态环境，提高贫困地区的生产力和脱贫能力带来困难，妨碍了农民及其子女发展能力的改善，导致农村文化的贫困，文化的贫困又导致劳动技能的匮乏，形成生活的贫困。 由于各级政府的高度重视，农民负担近年有了大幅度下降，但农村税费仍然存在不少隐患。分税制财政体制使财力更加集中于中央和省级财政，税费收入不多的县乡两级财政占到支农资金的78%左右，乡镇建制不合理，冗员太多又无相应财力，基层政府只能将负担转到农民头上，各种各样的乱收费几乎不可避免。对于农民来说，增产不增收是一个很大问题，然而，我国包括我省缺少对于农产品加工企业减免税赋的制度化举措，缺少刺激农产品加工的利益调整机制，以至农产品加工企业盈利能力不强。 二、以法治的方式促进农民增收 建设法治社会，是时代的主旋律。农民增收问题的彻底解决，只能依赖于法治。破解农民增收难题，必须置入到法治中国、建构市场经济法律体系的整体思路中去解决。我们建议，组建一个由人大、政协法律专家组成的工作组，对涉农地方性法律文件进行全面清理，对于不适应时代发展、阻碍农民增收、有违宪嫌疑的规范，该修改的修改，该废止的，坚决予以废止。我们认为，破解农民增收的难题，必须着手进行以下方面的法律改革。 （一）建构新型户籍制度 《中华人民共和国宪法》第33规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。” 但我国目前的户籍制度强化城乡观念，形成事实上的户口等级和户口世袭制度，使公民具有了不同等级的社会身份，架空了宪法赋予给公民的平等权利。 近年来，我省进行了以准入条件替代身份控制的户籍化改革。然而，准入制度不但没有消除、反而彰显了户籍价值化意识，不仅使城乡之间、小城镇与城市之间人口流动不对等，而且使同一城市出现主城区与非主城区、“富人区”与“穷人区”的差别，会鼓励农村精英迁出农村，并带走资金，加速农村人才、资金、就业机会的流失，造成农村与城市二元结构的进一步扩大，使城乡二元分离现象更加严重。在户籍上附加各种社会功能与民主法制的精神是根本背离的，目前的户籍制度改革既缺乏系统性和彻底性，也不能实现公民身份的真正平等，不能根本解决城乡分割的二元结构。 必须纠正以户籍改革为挈机劫掠式聚集乡村财富的做法，还户籍以本来面目。应借鉴发达国家的做法，通过法治的手段、利益的手段来分流大中城市的人口压力，通过征收城市绝对地租和级差地租的方式加大大中城市的生活成本，通过加大对小城镇、农村的财政补贴，大力发展小城镇、保护农业，增强小城镇、农村对公民的吸引力的方式，而不是通过与法治文明相冲突的户籍形式解决大中城市的人口压力。 （二）完善以土地为核心的财产制度 第一，打破土地承包经营权的债权性，赋予其物权性质。通过地方法规的形式，明确承包人在规定期限内享有租赁、拍卖、抵押、入股等权益。尤其是抵押权，是农民通过融资，进行贷款，筹措资金的有效手段。 第二、改革农村土地征收制度。赋予农民在土地征用中谈判的权利；建立依市场价格补偿新机制；积极探索使用农村土地的新方式，建立土地股份制，土地年租制等使用农村土地的新方式；发行土地债券，扩大征地资金的筹措渠道；结合农村社会保障体系建设，多渠道安置失地农民；加强对征地补偿安置费用的监督管理。 （三）建立现代农村社会保障体系 为农民提供社会保障的保护，能够推进我国人权事业的发展，推进我国法治现代化的进程，促进农村经济的发展，体现社会公平。与经济的迅速发展相适应，我省应尽快建立现代农村社会保障制度，为农民提供最低限度的社会保障。 考虑到我国农村的现实状况，在目前阶段，试图一下子建立与城市完全一样的农村社会保障体系是不现实的。但近二十年来，我省经济迅速发展，经济规模为全国之最，建立农村社会保障体系的条件已基本成熟，应以点带面，尽快研讨推行包括养老保险、医疗保险、最低生活保障、农产品基本保险等在内的农村社会保障体系的可行方案。 （四）建立完善的农村财税制度 第一、尽快出台《农业支持保护条例》，固定财政资金投入农业的比例及其浮动范围，明确政府对包括农村基础教育、农村公共卫生事业、农村基础设施在内的农村财政投入责任，改变农村教育和农村卫生由农民办的现状，使稳定的农业投入有法律制度的保障； 第二、制定《行政编制条例》，合并乡镇、裁撤冗员，在全省范围进行乡镇整合，本着财权与事权相对称的原则，合理确定乡镇财政的支出，从根本上治理对农民的乱收费，真正减轻农民负担； 第三、本着整体公平的原则、以财产多寡为基础，推行城乡一体化税制； 第四、要建立优势农产品、农产品加工、农产品销售税收优惠制度，利用利益调整机制引导企业进行农产品加工和销售，促进农业的升级换代，扶植大型农产品企业的发展，鼓励农产品深加工，利用税收杠杆有效解决农民增产不增收的问题。